"José Octavio López Presa (quien fue el primer director de Procampo) afirmó hace poco que ""el mecanismo de otorgamiento del apoyo tiende a beneficiar mucho más a los grandes productores que a los pequenos, lo que genera inequidad en las condiciones de vida (...). La realidad muestra que los más grandes reciben un subsidio que, en promedio, supera en más de 100 veces al que reciben los más pequenos"" (la rendición de cuentas en la política social, Auditoría Superior de la Federación).
Y es que la fórmula vigente para el cálculo de los apoyos genera, en efecto, agricultores de primera, de segunda y de tercera. Entre 2001 y 2006, Aserca entregó mil pesos a los productores con menos de una hectárea y más de 181 mil pesos a los productores con más de 100. Según el informe de Cuenta Pública de 2006 de la Auditoría Superior de la Federación, los productores del estrato más pobre recibieron 0.6 por ciento del subsidio (más de 4 millones de campesinos), mientras que los del último estrato obtuvieron 53.3 por ciento del subsidio total (pese a que se trata de poco más de 543 mil productores). Juan E. Pardinas describió el punto con precisión: ""A casi 15 anos de su creación, Procampo ha logrado exactamente el objetivo contrario al que se propuso: con cada peso que se gasta en este subsidio, aumenta la brecha de desigualdad en las zonas rurales"" (Reforma, 23 de noviembre de 2008).
Por otra parte, según los datos oficiales de la Sagarpa (Siacon), tampoco puede observarse una correspondencia clara entre los montos otorgados por el Procampo y el incremento en la producción de alimentos, en la productividad comparada con Estados Unidos y Canadá, ni mucho menos en las cifras relativas a nuestra soberanía alimentaria. Por el contrario, 1995 fue el último ano en que la balanza comercial mexicana registró un superávit en el ámbito agropecuario. Y 2007, en cambio, ha sido el ano con el mayor déficit comercial agrario desde que el TLCAN se puso en vigor.
El ano pasado, ante el inminente fin del plazo de vida fijado para el Procampo, el secretario Alberto Cárdenas anunció que el Gobierno Federal modificaría las reglas de operación de esa política de subsidios directos al campo, con el propósito de corregir sus asimetrías y, de paso, revisar e incluso modificar la integración original del padrón de beneficiarios. Pero esa propuesta no ha prosperado, pues a pesar del fracaso documentado de los programas, las redes de intereses creadas a su alrededor han emprendido una verdadera ofensiva para conservar y aun acrecentar los recursos que han obtenido hasta ahora.
Desde agosto de 2008, por ejemplo, el secretario de Desarrollo Rural de Tamaulipas, Víctor de León, al enterarse de las intenciones de la Sagarpa, si bien admitió que cerca de 45 por ciento de los recursos del Procampo serían entregados ese ano a 9 por ciento de los productores inscritos en el padrón, anadió: ""Lo que no entiende el Secretario (Alberto Cárdenas) es que 92 por ciento de la producción de granos en México lo produce ese 9 por ciento"". Pero fue su homólogo de Sinaloa, Jorge Kondo López, quien presidía entonces la Asociación Mexicana de Secretarios de Desarrollo Agropecuario (AMSDA), quien definió los términos del conflicto que supondría la modificación a las reglas del juego: ""Lo que pretende Cárdenas significa quitarle dinero a los estados; nos está enfrentando. Los gobiernos estamos dispuestos a revisar el programa, pero no a que nos quiten recursos"" (Verónica Martínez, Reforma, 20 de agosto de 2008). Y apenas en septiembre de 2008, la Conago se sumaría a la protesta y a la petición de más dinero y más productores beneficiados.
Las organizaciones campesinas no se quedaron atrás. El 22 de septiembre, la Confederación Nacional Campesina (CNC) publicó un comunicado en el que rechazaba las intenciones de la Sagarpa. Según el dirigente de la CNC, todas las organizaciones de productores y campesinos (y no sólo la CNC) querían incrementar la cuota de Procampo para los productores con menores ingresos, garantizar su entrega oportuna y continuar diferenciando los dos ciclos agrícolas, aunque se mantuvieran los recursos otorgados a las superficies mayores, como lo pedía por su parte el Consejo Nacional Agropecuario. En realidad estaba pidiendo lo mismo que todos: más recursos y más beneficiarios.
Pero pelear por el incremento de los subsidios no equivale a modificar la política pública para incrementar la producción y la competitividad en el campo, ni mucho menos a mejorar las condiciones de vida de los productores más pobres. Así que lo que realmente han puesto sobre la mesa los gobernadores y las organizaciones agrarias no es tanto la sustentabilidad futura del campo, como su estabilidad política negociada; la que los recursos presupuestales pueden pagar.
La literatura sobre políticas públicas advierte, con insistencia, que uno de los defectos más relevantes de cualquier decisión del Estado es la falta de una definición clara de los problemas que pretende resolver, mediante la identificación de las causas que lo han generado y de los cauces que pretende seguir para resolverlo. El núcleo duro de una política pública es la consecuencia de esa definición previa. Pero si eso no existe, lo más probable es que la acción del Estado sea capturada por los intereses que entran en juego desde un principio.
A la luz de los datos disponibles, no es difícil observar que la única razón probable para mantener con vida la política de subsidios al campo que ha seguido el Estado es el compromiso establecido con los beneficiarios y con los intereses que se han gestado en torno de esos recursos; redes clientelares que las organizaciones de productores, los gobiernos de los estados y, en última instancia, el Gobierno Federal no han querido ni han podido romper.
Quince anos después, no hay una estrategia pública para apoyar en serio la productividad en el campo, ni un programa eficaz para mejorar las condiciones de vida y el ingreso de los productores más pobres. Lo que hay es dinero repartido. De modo que el programa es, hoy por hoy, un medio de distribución de rentas para salvaguardar redes e intereses colectivos, con fines esencialmente políticos. No una política pública, sino política, a secas.
Mauricio Merino y Natalia Rivera/ Académicos
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